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贾康​:​关于财政赤字的基本认识

文章来自:粉红蔷薇
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发布时间:2021-06-02 11:33:45
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贾康​:​关于财政赤字的基本认识

本文系贾康先生近日在线上专题研讨会上的发言

一开始口口研究员就说到了“赤字问题的挑战”。我想从五个层次汇报一下自己的基本认识:

第一个层次,赤字的概念。很清楚,它是指财政入不敷出的缺口。在政府理财上现在已有的基本共识,是认为已经理论联系实际地实现了认识框架的突破,不再对于赤字直接贴上负面评价色彩,而就是把它看作一种政策工具,其本身可以认为是个中性概念了。

第二个层次,要说一下相关联的所谓长期平衡概念。我觉得也需要在理论上进一步突破原来的认识。在凯恩斯主义形成了重大的理论影响和实践方面被人们所肯定的指导意义之后,过去所说的财政收支年度平衡,主流认识上已经让位于“长期平衡”,就是“反周期”的长期视野之下,一段时间的赤字被另外一段时间的结余冲抵以后,长期平衡就出现了。

但实际观察下来,中国改革开放40多年,已不可能出现这种意义上的长期平衡,我们基本上是连年赤字。美国方面我观察下来,也很难说还有希望实现这样的长期平衡:它曾经出现少数年度少量的结余,更多的情况、主导的倾向,也是赤字。所以要从经济运行这方面来加以肯定:哪怕赤字在预算会计表现上的长期平衡实现不了,但是它作为政策工具的运用,使经济运行总体来说比较“平”了,就是在反周期概念之下,它在所谓“熨平经济周期波动”这方面产生正面效应了,这就达到了它的基本政策意图。没有必要再拘泥于从长期来看,比如说长期长到多少年,三十年还是五十年,一定要追求财务表现上它的长期平衡了。这是我觉得需要点到的一个探讨性认识突破。

第三个层次,要说说赤字还有一大套技术上的口径问题。比如说中国改革开放以后,长时期中我们所说的赤字,后来被人们称为“硬赤字”,就是我们已经发行了国债、把国债所筹资金都已经用到支出方面以后,仍然入不敷出的缺口,被称为“硬赤字”、“硬缺口”。

那么中国这个缺口怎么补偿的呢?理论上说可以动用结余,但早已经没有结余了,所以在90年代中期以前的一大段时间里面,必须是向中央银行透支,以后又变成借款——借款长期不还,和透支是等价的。后来就注意到了,美国的赤字是另外一种所谓“软赤字”,是在前面不考虑国债收入、体现出缺口以后,再拿国债去填补。中国后来在这方面和美国趋同了,即是借鉴了国际经验。这个赤字的口径,硬和软的效应是不一样的,这就涉及到我们已经讨论多轮的所谓赤字或者财政分配方面相关的“货币化”这套机制怎么认识的问题。

具体的口径不一致,还有在实际生活中现在一个连我也都觉得数据上、分析上有困难的问题,就是中国现在虽然说是软赤字,虽然后面的背景是所谓全口径预算,但是官方宣布的赤字数量和赤字率的计算,相关于一个已运行多年的“预算稳定调节基金”。这个基金怎么往外调、怎么往内入、怎么决策,这些是一般人根本记不住的,往往带有相当大的主观随意可能,给比较小范围的决策以相当大的弹性。说起来我国预算是经过人大审批的,但是可以说,人大代表根本搞不清楚这个预算稳定调节基金它调入、调出的信息详情、它的依据、它的合理性、它的量化是怎么掌握的。我们作为专业的研究者,一般也说不清楚。所以中国的官方赤字率、赤字量,它和国际上怎么样做同口径对比?这是一个专门的技术活、十分技术性的问题。

但是我说,虽然口径上有这样一个我们必须指出的问题,但也可以说中国实际的赤字水平,如果和国际上做对比以后,哪怕抬高不少,也不能认为当下总体来说就进入多么危险的情况。赤字概念本身是中性,赤字是作为政策工具,但是它实际运用的量,确实有一个安全区问题——我不认为现在中国的赤字规模已经明显突破安全区了,哪怕从现在官方口径抬高1倍、2倍,也不是说就一定在眼下有多么直接的危机因素的压力。但是这毕竟是一个长期发展中要关注的问题。我们希望有更健全的财政,希望以后在技术上也把它处理得更好。

第四个方面,要从现在整个宏观调控的需求管理和供给管理两个视角上,做一个简要的点评。赤字在经济运行体系里面,它显然是总量扩张的意义:没有赤字,一般认为财政直观上就没有扩张倾向,有赤字就带有扩张因素;提高赤字率,就意味着加大扩张力度。在中国的实际场景中间,和国际上现在已经十分类似,就是赤字的提升是连接到弥补赤字的公共债务的发行,也可能直接或者间接连接到货币发行问题——这就是我们前面已经若干轮讨论的这样一个宏观视野了。这是从需求管理视角、从总量来说的这样一个逻辑关系。

同时不可回避的,还有我们现在要特别看重的供给管理视角上,赤字它是个什么意义?我认为它实际上必然连接着整个财政分配发挥功能作用的结构意义。财政在配合货币政策当局做总量调控的旁边,一定需要更好地发挥自己的结构优化功能。但是赤字的量,或者赤字的率,本身是看不出它怎么样去连接这种结构意义的。那就一定要联系到整个财政的收支结构安排,才能够做出具体分析。

过去有过领导人在内部专门问我:中国现在一些政府履职里面的结构问题,跟赤字是什么关系?我比较直截了当地说,从赤字本身看,无法回答这个问题,赤字是把当量的资金打入整个大盘子,在整个大盘子里面、混在所有的收支安排里面的——赤字是支持了这样一个“统筹协调”的大盘子。这是我对于从需求管理和供给管理两个视角上观察赤字,对它的一个点评。

最后,第五个层次,稍微展开一点,讨论“赤字问题的挑战”所涉及的实质性问题。

运用赤字工具的出发点是什么?赤字和财政收支支撑的公共资源配置,是要服务于政府职能的合理化发挥。首先从大的逻辑上来说,政府履行职能需要有财力支出。政府职能与履职支出的合理化,它在改革意义上的大前提,就是中国必须完成转轨,整个政府职能定位合理,联结着政府履行职能的“大部制”改革要争取到位,政府整个体系的“扁平化”改革也要争取到位,这样才能节约行政成本,减少信息不对称,尽可能使政府自己应该秉持的公共利益最大化目标,在制度框架上去匹配。这也是一开始口口教授特别强调的,看起来我们这么多轮行政体制改革、机构改革以后,仍然还没有很好消除中国政府总体上机构膨胀的特征,这是一个攻坚克难的改革任务。说到赤字,实际上后面的背景无法回避这样一种大前提问题。

跟着的,就是政府职能如果要努力地合理化,它所要匹配的财政体制——这也是在改革中间面对千难万难而反复讨论,最后由朱镕基同志以极大的魄力在一线主持着、贯彻了小平南巡以后的市场经济导向、服务于间接调控体系,建立了以分税制为基础的分级财政。这个财政体制深化改革任务,现在还没有完成,中国省以下并没有真正进入分税制。现在人们所抨击的基层财政困难、土地财政短期行为的偏颇,以及很有压力的隐性负债,可能还比较普遍地在威胁着健康运行等等这些事情,你要说打板子,是打在分税制上面?还是打在分税制没有真正落地上面?这可是个大是大非的问题。

引到整个的改革和体制问题,再往下就具体地有两个非常突出的问题:支出必须先有收入,收入的主体部分在现代国家必须依靠正税,正税里面又必须有地方税体系。在中国,现在地方税体系远远没有成型。这个改革的任务,又是一个非常艰巨的历史性考验了。地方税体系里面主打税种是什么?我过去很早就意识到,一个是资源税,一个是财产税。现在资源税有一些进步,房地产税则说了多年始终“只闻楼梯响,不见人下来”。有两地试点,现在又有点动作苗头,看看下一段怎么样去决策。

另有一个重要的概念:在税制里面,中国必须提高直接税比重,这也是写入中央文件的。直接税比重提高,最主要应从哪里下手?一个是个人所得税,但不是想提高就能提高的。个人所得税的中低端还得降税;2018年有了一个高端提税,但主要是跟知识分子过不去,跟劳动收入较劲儿,对非劳动收入一分钱都不碰,“综合”后超额累进的机制只覆盖劳动收入,形成了对劳动收入的税收歧视——这也是扭曲。这都是现实的问题。

直接税还要打主意的,想来想去就是财产税了。而财产税又回到了前面所说地方税体系里属于直接税的房地产税,怎么攻坚克难的问题。

至于说遗产和赠与税,我觉得大前提更严格。如果没有官员的财产申报和公示制度,你何谈对老百姓说政府要对所有的公民、国民在身后收一道遗产税?

当然还有一个视角,就是前面口口教授很好强调的:我们的视野里必须把国有资本收益和它的变现收入等等统统纳入,这也是收入来源,也是公共资源配置里面总体上一个非常重要的视角。这个方面,十八届三中全会有明确要求,即2020年国资预算里面集中的国有资本收益要达到30%。现在无人提这个事了,没有任何媒体谈这个事,因为谈起来太尴尬。这些都表现了我们改革的滞后。

这些事情显示了一旦说起赤字,后面整个收支体系跟它配套的这些改革任务的艰巨性。这些事情合在一起,一个重大的实质性命题是什么?就是口口前面说到的,我们讨论赤字,后面相关的支出、收入,整个财政收支形成的分配体系,它应解决的任务,是要落在政府合理履职过程中间现金流的可持续性。这个问题上的“可持续”概念就联系到整个全局的可持续发展、现代化战略的施行和推进了。

再说得更开阔一点,我愿意做这么一个小结:咱们现在一开始由口口强调的要摆脱理论的困境和现实的困扰、应对赤字问题的挑战,实际上就可归结到——正确处理赤字问题,是内在于、互动于、服务于整个中国市场经济体系、宏观间接调控体系和国家治理体系现代化这个系统工程命题的。所谓它的内在于、互动于,最后是要落实在服务于现代化全局。

那么市场经济体系所要求的产权保护的法治化、要素的充分流动、地方和企业的硬预算约束和长期行为的培养,显然和财政的运行状态息息相关;宏观间接调控体系里怎样认识现代货币理论和相关实践的挑战,怎样正确处理央行和财政的关系和协调,以及其他各个部门贯彻产业政策、区域政策、收入分配政策等等时,和作为两大经济手段的财政、货币政策的协调,也是很有挑战性的一个系统工程问题;再对接国家治理体系里的多元化、民主化、包容性要求,现在我们已经感觉到更多的挑战——过多的令人战战兢兢的约束限制,与国家治理体系现代化的取向是对不上的。这种现代化命题的系统工程,在中国怎么处理好?是我们讨论赤字问题以及后面整个公共资源配置问题我认为要时时记于心头的一个大背景。在这个参照系下,跳出财政看财政,再回到财政赤字问题,我们能不能再提出一些建设性的意见?

这些看法请各位批评指正。谢谢大家!

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